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住房和城鄉建設部法規司副司長陳偉:民法典視野下物業管理是什么?

更新時間:2020-07-21 10:44:08點擊次數:2255次字號:T|T

編者按

 5月28日,十三屆全國人民代表大會三次會議高票表決通過民法典,正式宣告我國民法典時代的到來。民法典從不同角度對物業管理活動進行了一系列的規范和調整,奠定了物業管理的民事法律基礎。

 在民法典分編長達三年的編纂過程中,陳偉副司長代表住房城鄉建設部參與了民法典與物業管理相關編章的制定、修改和論證工作,抓住每一次機會就優化物業管理的法治環境建言獻策。近日,陳偉副司長根據參與民法典立法工作的親身經歷,結合其長期從事物業管理實踐操作、制度建構和理論研究的豐富經驗,撰寫了《民法典視野下的物業管理》一文,以全新的思維、全面的視角剖析了民法典與物業管理的關系。中國物業管理協會微信平臺經授權,首次分期陸續發布該文。

 讓我們跟隨陳偉先生的目光,一起重溫民法典對物業管理生存價值的立法表達,一起探索民法典對物業管理未來發展的法律指引。


    民法典視野下物業管理是什么? 


    為什么仍然沿用“物業管理”的稱謂?

    翻遍整個民法典,是不可能找到“物業管理”這一名詞的,即使如此,筆者依然沿用“物業管理”并以此作為本文標題,主要是出于以下四個理由:

    一、《物業管理條例》早在2003年出臺并至今依然是專門規制物業管理活動的行政法規,各地已出臺的相關地方性法規絕大多數也是以“物業管理”命名。

    二、“物業管理”一詞從香港引進已有四十年,得到民眾廣泛傳播并耳熟能詳,其內涵和外延已約定俗成并家喻戶曉。

    三、雖然從強調行業服務特征的角度,物業服務企業、物業服務合同、物業服務區域和物業服務用房等均冠以“服務”二字,但從物權編“業主的建筑物區分所有權”一章中“共同管理權”、“管理規約”、“自行管理”、“其他管理人”以及侵權責任編“建筑物和物件損害責任”一章中“建筑物管理人”等法律條文的表述中,我們不難發現,從業主權利本位的角度,對區分所有建筑物實施共同管理是業主行使其共有物權的主要內容,但無論是“建筑物管理”還是“區分所有建筑物管理”的表述,均不如“物業管理”簡明扼要且通俗易懂。

    四、更為關鍵的是,一方面,“業主的建筑物區分所有權”一章明確規定:業主行使權利不得危及建筑物的安全,不得損害其他業主的合法權益;業主不得違反法律、法規以及管理規約,將住宅改變為經營性用房;業主不得進行任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規定飼養動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業費等損害他人合法權益的行為。民法典為了維護全體業主的共同利益,防止業主濫用物權,就必須采取“管理”的手段和措施,來約束和限制個別或者少數業主不當行使建筑物區分所有權的行為,“管理”是業主行使共有物權的主要方式。另一方面,“物業服務合同”一章雖然明確規定了物業服務人和業主之間是服務和被服務的合同關系,但物業服務具有準公共性,物業服務人為了物業服務區域內業主的共同利益和多數業主的共性需求,同樣需要根據管理規約的約定或者全體業主的授權,約束和限制個別或者少數業主的特殊要求和不當行為,“管理”就成為物業服務的一個特殊而必備的方法。民法典第九百四十二條規定:“對物業服務區域內違反有關治安、環保、消防等法律法規的行為,物業服務人應當及時采取合理措施制止,向有關行政主管部門報告并協助處理”,物業服務人采取合理措施制止物業服務區域內的違法違規行為,就是一種典型的“管理”;侵權責任編“建筑物和物件損害責任”一章將“管理人”與所有人和使用人并列為侵權責任的主體,其中第一千二百五十四條更是以“物業服務企業等建筑物管理人”的表述方式,再次明確了物業服務企業的“管理人”法律定位。

    綜上,筆者認為,“服務”與“管理”是區分所有建筑物管理這枚硬幣的兩面,“服務”是目標和價值,“管理”是手段和方法。從業主的角度,應當更加強調業主對物業共有部分的管理,從企業的角度,應當更加強調企業對全體業主的服務,但也不應當排斥物業服務中的“管理”屬性。所謂“在服務中體現管理,在管理中實現服務”,正是關于“物業管理”與“物業服務”辯證關系的精當表述。 

    民法典眼中的業主和物業服務人

    透過民法典認識業主和物業服務人,首先應當將它們視為總則編中的一般民事主體,物業管理主體同樣具有一般民事主體的四個基本定位:民事關系的參與者,民事權利的享有者,民事義務的履行者,民事責任的承擔者。物業管理主體同樣受到作為一般民事主體的共同法律規則的約束:

    一是,業主和物業服務人的民事權利受到法律的平等保護,它們從事物業管理活動,應當遵循民法典總則編規定的自愿、公平、誠信和合法的原則,不得違背公序良俗,應當有利于節約資源和保護生態環境;

    二是,業主和物業服務人行使權利,應當履行法律規定的和當事人約定的義務,不得濫用民事權利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益;

    三是,業主、物業服務人與相對人惡意串通,損害他人合法權益的物業管理行為無效,違反法律、行政法規強制性規定的物業管理行為無效;

    四是,業主和物業服務人的民事權利受到侵害的,被侵權人有權請求侵權人承擔侵權責任。

    透過民法典認識業主和物業服務人,還應當將其置于物權、合同和侵權責任等不同的民事法律制度下觀察,通過特定法律條文的解讀,分析物業管理主體與一般民事主體不同的特征。

    作為特殊民事主體的業主:作為物業管理主體,業主是單個業主,業主大會和業主委員會三種業主形態的統稱。在物業管理活動中,業主又以區分所有權人、物業服務合同聘用人和建筑物損害侵權責任人的三種身份,具有民法典規定的民事權利、義務和責任。在區分所有建筑物的管理中,單個業主對建筑物專有部分享有較為完整的所有權權能(占有、使用、收益和處分),對共有部分的共有和共同管理權,則主要通過業主大會的參與權、表決權和業主委員會的選舉權、被選舉權、監督權來實現。業主大會、業主委員會作為全體業主共同利益的代表者,是區分所有建筑物共同管理權的實際行使人,其法律地位和運作規則,除了適用民法典總則編“非法人組織”一章以及《物業管理條例》的規定以外,今后還有待于依照民法典第二百七十七條之規定另行制定相應的法律法規。在物業服務合同的簽訂和履行中,單個業主的主要權利是參與合同相關事項的表決和監督合同的履行,主要義務是支付物業費并遵守管理規約的相關約定;業主大會有權依法選聘解聘物業服務人,業主委員會具體行使締約權和合同履行的監督權。在建筑物損害事件的侵權責任承擔中,單個業主作為所有人和使用人,視其過錯情況,依據公平原則,決定是否承擔賠償或者補償的侵權責任。

    作為特殊民事主體的物業服務人:物業服務人是民法典合同編創設的法律名詞,《民法典》第九百三十七條規定,物業服務人包括物業服務企業和其他管理人。但是,將其他管理人與物業服務企業并列為物業管理的主體,是物權編(原物權法)的規定,物權編第二百八十四條明確規定:“業主可以自行管理建筑物及其附屬設施,也可以委托物業服務企業或者其他管理人管理”,以此為基礎。物權編中所有涉及物業服務企業的條款均采用與其他管理人并稱的方式表述。其他管理人,作為物業服務企業以外的根據業主委托管理建筑物的法人、其他組織和自然人,隨著物業服務企業資質認定的取消,物業服務行業特征逐步淡化模糊,主要是指從事物業服務的非法人組織和自然人。與有關業主的規定不同,民法典中關于物業服務人的內容,是以義務和責任為重心的,例如:物權編中規定物業服務人有接受業主監督的義務,有執行政府依法實施的應急處置措施和其他管理措施的義務;合同編中規定物業服務人應當采取合理措施保護業主的人身財產安全;應當定期向業主公開物業服務事項并向業主大會、業主委員會報告;侵權責任編中規定物業服務企業等建筑物管理人應當對建筑物損害承擔未履行安全保障義務的侵權責任等等。民法典對物業服務人的民事義務和民事責任所作的大量特別規定,旨在針對現階段物業管理中存在的亂象,嚴格規范物業服務提供者的行為,最大限度地保護業主和使用人的合法權益。

    不同主體視角下的物業管理

    “會當凌絕頂,一覽眾山小”。如果把民法典比作私法體系的泰山,那么站在民法典的山顛上,全方位多視角地眺望包括物業管理在內的各種民事法律行為,我們就能夠做到“致廣大而盡精微”的客觀和全面,避免“只緣身在此山中”的短視和偏隘。

    在物權法和合同法背景之下,以業主和物業服務行業的視角觀察和思考物業管理現象,筆者十幾年前曾在《物業管理的理論基礎》和《物業管理的行業本質》兩篇文章中作過詳盡論述。此次民法典編纂,筆者注意到,有兩個顯著特色:一是在民事法律規范中融入一些行政職權職能的條款,體現出公權力對私權利的適度介入和干預(例如民法典第二百七十七條和第二百八十六條關于行政主管部門在區分所有建筑物管理中的職責規定),以防止市場失靈,保護社會公共利益;二是將經實踐證明行之有效的大量司法解釋上升為民事基本法律,增強民法典的可操作性和可裁決性(例如“物業服務合同”一章大量沿用了最高人民法院關于審理物業服務合同糾紛案件司法解釋的內容),以防止法官濫用自由裁量權,促進司法公平正義。為此,在業主和物業服務人之外,筆者認為有必要增加政府和法院兩個主體的視角,對物業管理進行全方位觀察。下面,筆者不作具體深入的分析,僅給出概括性結論,希望有助于認識物業管理的廬山真面。

    以公示法定物權為出發點,從權利本源的基礎上認識物業管理,在業主的視角下定義物業管理:
    物業管理是業主以專有部分所有權為核心,以共有部分共有權為紐帶,以管理規約和業主大會議事規則為基礎形成的共同管理建筑物的物權行為。

    以公開商業價值為出發點,從市場主體的立場上認識物業管理,在物業服務人的視角下定義物業管理:
    物業管理是物業服務人從事的以不動產為基礎,以業主需求為導向,以管理為手段,以準公共性服務為核心產品的商事行為。

    以公平市場競爭為出發點,從行政部門的監管上認識物業管理,在政府的視角下定義物業管理:
    物業管理是業主按照管理規約自行管理建筑物,或者物業服務人按照物業服務合同約定,為業主提供建筑物的維修養護、環境衛生和相關秩序的管理維護等物業服務的契約行為。

    以公正司法裁判為出發點,從侵權責任的歸屬上認識物業管理,在法院的視角下定義物業管理:
    物業管理是業主和物業服務人按照法律規定或者合同約定履行管理建筑物的義務,并承擔未能盡到管理義務的損害賠償侵權責任的履職行為。
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